关于耀州区农村集体经济组织发展情况的调研报告

一、耀州区农村集体经济组织发展主要做法

（一）强化党建引领。全区按照“党支部+村集体经济组织”的模式培强村集体经济组织。2021年，村集体经济组织与“村两委”同步完成换届选举工作，赋码登记证书变更到位，换届共选举产生新一届党组织班子成员552人，其中选举产生党组织书记117名，平均年龄49.1岁，较上届下降2岁，高中及以上学历113人；村集体经济组织理事会成员平均年龄45岁，对比上届年轻1.3岁。115个村党组织书记兼任村集体经济组织理事长，兼任率达到98.29%。

（二）强化指导培训。结合全区村级集体经济组织收入核查、资产排查以及“三资”管理等工作，组织农经人员深入镇（街道）、村组开展《章程》修订完善、资产核实记账、村级财务记账等有关业务指导。每年组织镇村负责农村集体经济组织工作的同志进行组织建设、经济发展、财务资产管理等方面的培训，年均培训800人次以上，明确集体资产管理主体、管理职责、经营范围，有效提高村级管理人员的规范经营、守法经营的自觉性和主动性，提升了集体经济组织管理人员的业务水平。

（三）强化制度建设。制定完善了《铜川市耀州区农村集体经济组织管理办法（试行）》等规范制度。督促指导镇、村两级按照农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，完善修订各村集体经济组织《章程》，推动农村集体经济组织依据章程规范运营。、（四）强化监督管理。成立镇级监督指导机构，全区现已完成镇级农村经济经营管理站组建工作，每个镇办明确1-2名专人负责日常农经工作。推行村财镇级监管，由各镇财政所为全区117个村级集体经济组织开展会计代理记账工作。积极开展审计监督，重点对村干部任期和离任经济责任进行专项审计。

（五）强化鼓励激励。印发了《村干部补贴待遇和村集体经济收益挂钩管理办法（试行）》，把村干部的报酬与集体经济的发展、积累的增加、集体资产的保值增值结合起来，实行按效益挂钩、按劳分配，不断激发村干部管理村级资产积极性。

二、耀州区农村集体经济组织发展探索实践及主要成效

（一）以推动农村产权制度改革为抓手，村级集体经济组织全面建立。从2017年开始，耀州区认真贯彻落实中央、省市关于深化农村改革的决策部署，全面推进农村集体产权制度改革，经农村集体资产清产核资、集体经济组织成员资格认定，经营性资产股份量化。截止2019年底，全区117个村全部建立村级集体经济组织，村级集体经济组织均设有理事会、监事会，各村经济合作组织运转基本正常。

（二）以龙头企业带动为引擎，村民和村集体收益得到保障。耀州区围绕农业优势产业，通过龙头企业带动，探索推广“龙头企业+合作社（村集体经济）+基地+农户”发展模式，加快产业化联合体和现代农业产业园建设。铜川市耀州区依托当地传统优势特色产业发展和龙头企业带动，将部分产业发展资金和村级集体经济扶持发展壮大资金实行资金托管，入股到鸿伟兔业、德祥农业、海升现代农业和正泽农业等龙头企业，每年有固定的年收益，给村民和村集体收益带来有力保障。有的将产业发展资金入股农村致富带头人的合作社，如关庄镇北坡村将村集体发展资金入股龙潭农林有限公司开展经营，在保证资金保值增值的情况下获取收益。有的通过集体经济联合社与龙头企业合作，流转土地，实现集体和农户的双增收，如石柱镇铁龙村集体经济组织共流转村民土地1550余亩，与百草同瑞农业有限公司、铜川金杜农业有限公司、铜川众诚林源农业专业合作社合作种植中药材，不但增加了村民收入，也壮大了村集体经济。

（三）以盘活资产资源为驱动，村级集体经济多元化发展。一是部分地理位置较好，基础设施较好，临近城镇、集镇、近郊的村依靠城市经济和园区经济，利用集体建设的经营资产、土地资源，发展三产服务业和商贸流通业。通过承包经营、股份制合作等办法，多渠道获得稳定的收入来源，如城内四个村通过资产承包出租收入稳定。二是一些村利用土地流转、场地入股分红获得稳定的村级集体经济收益。如耀州区董家河镇西塬的冯家桥、凤柳等村大部分土地用于发展循环经济产业园，群众和村集体主要依靠园区劳务、运输、租房取得收益。小丘镇移村一部分土地流转给陕西果业集团，通过土地流转、场地入股分红等获取稳定的利益。三是部分村利用撂荒地、河畔沟边和租赁村民的土地建设集体产业项目，最大限度盘活了农村资源资产，解决了村级集体产业项目土地制约问题，如照金镇照金村，依托照金红色旅游，成立照金村集团公司开展旅游服务运营，村级集体经济发展良好。四是部分村利用资源优势，盘活集体资源资产，以集体股份积累资金实行对外经济多元化发展，成立股份制企业，启动集体经济发展。如庙湾镇玉门村，依托西川煤矿，深挖企业需求，盘活集体资产资源，实行公司化运营，提供全面配套服务。先后成立了乐泰、富玉等5家村集体公司，通过提供闲置房屋租赁、煤炭运输、固废处理、物业保障等服务，为群众提供就业岗位，在村集体经济收入稳步提升的同时使群众收入大幅度提高。

（四）以延伸产业链条为突破，农业产业增值空间得到拓展。近年来，耀州区多措并举、强力推动，大力发展农产品配套产业，有效推动农产品加工转化增值，延长农业产业链、提升价值链，增加农民收入，壮大村级集体经济。部分镇村依托资源和区位优势，在积极发展村级产业的同时，不断探索尝试发展加工业，增加产品的附加值，如庙湾镇规划打造“香菇小镇”，在建成香菇种植大棚的基础上，深化推进香菇酱、干香菇等香菇深加工产业，目前研发的干制香菇零食香菇脆和手撕香菇都已经上市，全产业链发展模式已基本形成，香菇深加工可增加利润40%以上。

三、耀州区农村集体经济组织发展存在的问题和困难

（一）思想认识不到位，内生动力不够足。部分村干部对发展村集体经济重要性认识不到位，过度依赖政策性补助。有的村干部有发展的热情，但由于经营管理能力有限，找不到发展的门路渠道，常规工作压力大、任务重，整天疲于应付，发展村集体经济有心无力；有些村干部思想保守，小农意识根深蒂固，缺乏干大事创大业的开拓进取精神，习惯“等、靠、要”，畏首畏尾，裹足不前，不敢先行先试；有的畏难思想严重，缺乏信心，怕发展失败时村民埋怨、组织不满，吃亏不讨好，不求有功、但求无过。

（二）管理队伍不够强、人员结构不合理。一是强弱差异较大。在调研中发现，大部分村缺乏懂经营会管理的领路人，村党组织书记大多数在政治上是合格的，但是管理经济工作能力还不够强。有“领头雁”村与无能人村、班子较强村与班子软弱涣散村之间产业发展参差不齐，差异较大。二是年龄学历结构不合理。全区117个村集体经济负责人，115个村为党组织书记兼任，兼任率达到98.29%。其中，40岁以下8人；40—49岁33人；50—59岁59人；60岁及以上17人。大专以上学历60人，中专、高中、初中学历57人。学历、年龄作为可量化的经营能力指标，40岁以下大专学历以上的仅7人，占比5.98%。三是乡村“空心化”问题严重。外出务工的年轻人很少愿意回到农村创业就业，很多地方面临雇工难、雇工贵、用工荒等现实问题。受农村经济环境等因素的制约，很难吸引具有市场开拓意识的外来人才，也很难用优厚的待遇留住本地有知识、懂经营、会管理的开拓型人才。

（三）“三资”登记不全面、监管力量不到位。一是底子不清，责任不明确。在调研中发现，有的村集体资产清查不彻底、登记不完整，没有年度收入台账，对集体耕地、林地、四荒地及建设用地存量不清楚，没有相关台账。有的村仅登记了固定资产，但管护责任不明确。二是集体资产流失严重。调研中发现，大多数村普遍对档案管理重视不够，在长期发展过程中，把原有的集体资产私自分至农户，既没有承包合同，也没有收取费用，且不做记录台账；有的村对外投资合作的合同未经法律把关，甚至存在口头合同。三是监管还不到位。调研中发现，大多数村存在农经统计、财务报表数字不相符的情况，归其原因，还是对村级“三资”监管不够深入，有的资产登记不全面，有的财务核算不及时、不准确。四是村集体经济组织财务自主权缺失。村级集体经济组织财务统一由镇财政所代理记账，推行村财镇级监管，因财政所没有严格为各村单独设立银行账户，导致一些急需的支出无法及时报账，影响正常经营业务开展。村集体经济组织账目与村委会账目没有分设，在现行“村财镇监管”体制下集体经济组织很难独立开展经营。

（四）经济发展不均衡、扶持政策不完善。原贫困村和非贫困村发展不平衡，由于在巩固衔接期间，脱贫攻坚政策持续向脱困村倾斜，非贫困村得到政策扶持少，产业发展普遍薄弱，几乎无产业和经营性收入，主要依靠上级财政转移支付运转，基础设施建设普遍落后于脱贫村。城乡区域发展不平衡，城中村利用城市资源，商贸、房屋租赁等产业收益高、见效快，村级集体经济发展快、实力强；城郊区村依托交通、物流优势，通过近郊乡村游、果库项目、外出务工等方式带动村级集体经济稳步发展；后塬山区除原来的贫困村以光伏、资金托管等获取的收益还不错外，交通不便、资源匮乏、劳动力稀少，村级集体经济起步难、发展慢。另外，目前乡村建设项目繁多，然而现行的项目管理办法要求必须走招标程序，导致一些诸如农村道路翻修、垃圾处理、排污设施等集体经济组织完全可以承接的项目却无法承担。

四、推动农村集体经济组织发展的对策及建议

（一）提认识、激发村干部参与村集体经济组织管理运行内生动力。一是狠抓培训指导。通过组织专家讲解、集中轮训、外出参观等形式，对农村集体经济组织理事长等主要管理人员进行农村产权制度改革、农村集体经济组织管理运行、农村集体“三资”管理等相关法律法规政策培训，重点帮助村级工作人员厘清村级联合社与村党组织、村委会之间的权责关系。同时，结合发展实际，针对性开展经营管理能力、现代企业管理和市场营销知识培训，逐步提高其经营理念、操作技能、决策水平等发展集体经济的能力。二是加强督导考核。将农村集体经济组织管理运行和发展壮大纳入全区高质量发展综合绩效评价考核体系和镇（街道）党委政府年度目标责任考核指标体系，作为乡村振兴日常督导和乡村振兴战略实绩考核的重要指标，区上每年对镇（街道）工作完成情况进行考核排名，并落实奖惩机制，以督查考核推动基层党委政府支持和做好农村集体经济组织规范化管理运行。三是强化激励奖励。进一步深化拓展《村干部补贴待遇和村级集体经济收益挂钩管理办法》，对村集体经济组织管理好、运行健康、发展中先行先试成效明显的，按挡提升村集体相关管理人员补贴待遇，激发其管理村集体经济组织、发展村集体经济内生动力。

（二）摸家底、全面排查清理农村集体“三资”。一是以合同清理规范专项行动为突破理顺集体经济发展的家底。围绕解决当前集体经济合同不合理、不合规、不合法等问题，全面开展农村集体经济合同清理收集、审查审计、整改规范工作，依法完善口头合同，终止到期合同、无效合同，整治规范阴阳合同，变更、解除严重损害集体经济组织利益、显失公平的低价、无偿合同以及因情势变更导致继续履行会对村集体明显不公的合同，依法终止集体不认可、群众反映大、长期拖欠租金等严重违约的合同，堵住集体资产和收益流失的漏洞。二是扎实开展清产核资。以村组为单位，将集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行清产核资和登记造册，明确集体资产的权属关系。通过清查集体“三资”存量，促进“糊涂账”变“明白帐”、“沉睡资产”变“源头活水”。同时，清产核资结果须经村民代表大会审核，张榜公示，镇（街道）政府审批，报区农业农村局备案。三是严格接受监督管理。依托全国农村集体资产监管平台，推动镇村建账立户，对整改规范的集体经济合同和集体资金、资产、资源以及会计核算统一纳入全国监管系统，实行动态规范管理。

（三）强管理、推动农村集体经济健康运行。一是加强管理力量。加快出台全区农村集体经济组织的规范性指导意见，通过广泛开展宣传、培训、督导等方式，夯实农业农村部门在农村集体经济组织运行管理工作中的政策指导责任。持续强化镇（街道）农村经济经营管理站建设，增加人员力量、固定人员编制、落实经费保障，夯实乡镇（街道）的监管责任和村集体经济组织的主体责任。二是规范管理运行。涉及村集体自主经营的，每年开展清产核资，加强内部监督管理，健全民主决策、收益分配、风险和债务防范等制度，确保规范经营，提升发展质量，实现农村集体“三资”保值增值。涉及村集体参股经营的，规范合作协议，明确村集体经济组织出资形式，建立民主管理机制，依法选择经营管理者，参与经营活动重大决策，维护村集体经济组织作为出资人的收益权。涉及村集体资金托管的，认真做好合同的签订和兑现工作，并做好对资金托管企业日常监督，定期分析研判企业经营状况，科学合理进行评估，对经营不善或不良企业，及时依法依规收回资金，确保集体财产不流失。三是深化风险防范。建议逐步完善铜川市耀州区农村产权交易管理办法和实施细则，落实农村产权交易中心人员和经费保障，对资产发包、租赁等行为，严格按照法律规定，签订合同，办理手续，统一实行平台交易，实现交易规范公开透明，保障村集体和农户权益。

（四）破难题，强化村集体经济要素保障。调研中发现，当前制约村集体经济组织规范管理、健康运行和发展壮大的主要因素为“人财地”，即“人往哪里去”“钱从哪里出”“地从何处来”的问题。一是夯实支撑点，做优“人”字文章。实施乡村人才振兴行动，搭建涉农专家智力服务平台，引进急需紧缺专业人才到村工作，并落实好待遇保障。开展农村集体经济组织管理人员综合素质培训，提升决策执行能力和经营管理水平。加大新农人培养，围绕乡村振兴和新业态、新产业发展，定向式、订单式开展涉农技能培训，实现村村有高素质农民、镇镇有领军人才。出台返乡回乡鼓励优惠政策，建立开放灵活的人才使用机制，鼓励、支持、吸引乡贤能人、高层次人才、城市离职退休干部、城市专业技术人才到农村工作，服务村集体经济发展，实现人才向农村的流动。二是找准施力点，做强“财”字文章。按照“财政资金撬动、衔接资金支持、金融资本跟进、社会资金参与、农村集体投入和群众投工投劳相结合”的思路，建立多渠道多方式投入机制。开展金融服务乡村振兴创新试点，创新产品、优化服务，针对村集体发展的需要设置农业订单贷款、特色产业基地建设贷款、科技农业生产推广贷款、扶持新兴领域企业贷款等品种；支持开发针对农村产业升级的中长期贷款，使贷款期限和产业发展的规律相匹配。做好农村产权流转交易中心建设，配备专业评估人员，为农村集体经济组织提供资产价值评估、质（抵）押担保等拓展服务，破解贷款融资困难问题。同时，建议出台支持村集体采取以工代赈方式承接农村小型工程项目相关指导意见，明确项目实施范围，优化审批流程，简化审批程序，夯实监管责任，走出一条村集体经济发展的“破题”之路。三是延长动力臂，做活“地”字文章。加强乡村振兴领域建设用地保障，优先安排建设用地计划指标。对在城建规划区、工业园区规划区、旅游景区规划区涉及到没有用地空间的村，留出一定的建设用地用于产业布局。指导镇村盘活现有资产资源，对现有闲置集体土地和资产进行分析研判，整合村级低、小、散产业，合理利用集体建设用地、村级预留用地以及旧宅基地腾退复垦节余土地。同时，支持村级集体经济组织异地兴建、飞地置业、联村共建。

（五）促发展，实现村集体经济做优做强。坚持因地制宜、差异化发展，以具有地方特色的农业产业为重点，突出产品优质化、生产规模化、服务社会化、经营品牌化发展方向，打造一批“叫得响、立得住、传得开”的乡村特色产品。做好“土特产”文章，深度挖掘耀州山水、历史、康养、红色等丰富资源，推动中医药、休闲旅居、田园观光和红色旅游等一系列乡村业态发展。依托红色资源，开发休闲观光、红色教育、实景演艺、沉浸式红色革命体验等业态。依托药王养生资源，开发乡村生态旅游、药膳餐饮、中药材观光园等业态，带动中医药产业和“医养”“药养”等业态突破发展。依托耀瓷文化，开发文创产品、陶艺手工坊等业态。依托各类景区资源，开发田园观光、休闲民宿、农家乐等业态。同时，指导村集体结合本村实际，发展乡村餐饮购物、民俗民宿、文化传承、体育、旅游休闲、田园养生、研学科普、养老托幼和对外劳务输出服务（包括摘果队、保洁队、建筑队等）、农业生产服务（包括土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治）等居间服务，实现由“卖产品”向“卖风景”“卖文化”“卖体验”和“卖服务”转变。