耕地能否发展林果业，自然资源部答复

关于政协十三届全国委员会第四次会议第1030号（农业水利类118号）提案答复的函

自然资协提复字〔2021〕060号

段青英委员：

您提出的《关于规范“园地”管理守住耕地红线的提案》收悉。我部会同农业农村部、国家林草局进行了认真研究，现答复如下：

党中央国务院高度重视耕地保护工作，习近平总书记多次强调，必须要牢牢守住耕地保护红线，要坚持最严格耕地保护制度，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果来看，近年来因农业结构调整、国土绿化等因素，大量耕地流向园地、林地等非耕地地类，“耕地非粮化”问题突出。您提出的一系列建议对我们进一步规范园地管理，加强耕地保护具有重要参考意义。

一、关于“完善法律法规，明确‘罚保’责任”的建议　　

为落实最严格的耕地保护制度，严厉处罚在永久基本农田上发展林果业和擅自挖塘养鱼行为，新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十一条明确规定：“违反《土地管理法》第三十七条规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。”您提到的“耕地能否发展林果业”问题，《实施条例》第十二条明确规定：“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。”

目前，按照党中央国务院部署，我部正会同有关部门研究起草耕地保护法，将进一步研究提出耕地转为林地、园地、草地等其他农用地的管控规则，统筹耕地保护与种植结构调整的关系，确保“良田粮用”。同时，加快研究制定耕地耕作层破坏认定标准，为下一步科学界定非粮作物种植对耕作层破坏程度提供依据。

二、关于“加强规划引领，遏制‘新增’趋势”的建议

实行“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。目前，我部正按照中央的要求，会同有关部门依据“三调”成果，开展全国国土空间规划纲要编制并指导地方试点开展“三区三线”划定工作，通过统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，科学布局生态、农业、城镇等功能空间，在编制林地保护利用等专项规划时充分注重与国土空间规划的有效衔接，在统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的国土空间规划中建立健全分类管控机制，首先将耕地及永久基本农田落地落图，实行严格保护。同时，在“三调”成果正式公布后，我部将组织开展林地、草地、湿地数据与“三调”数据对接融合，力争解决林地与园地等其他土地交叉问题。

三、关于“研究补偿政策，做好‘退出’文章”的建议

我部高度重视低产低效、残次园地的复垦再利用问题。前期，我部已就园地复垦为耕地的可行性进行了调研和深入研究，就目前掌握情况来看，在尊重农民意愿并补偿到位的前提下，将残次低产低效及老龄化的园地复垦成耕地具备一定的可行性。下一步，我部将与有关部门积极沟通，在研究制定耕地保护法过程中予以重点考虑。同时，积极商农业农村部认真研究制定园地退出相关补偿补贴政策，合理补偿农民因退园还耕造成的损失。

四、关于“划分质量等级，培育精细潜能”的建议

建立园地质量分级对于科学规划林果种植布局、品种、土壤改良意义重大，也将为下一步园地转换为耕地后质量的精细化管理提供科学依据。正如您所言，耕地质量分级工作已经比较成熟，园地质量分级标准尚未建立。下一步，我部将商农业农村部将加快研究园地质量分级标准制定工作。

您提出要深入宣传土地管理等法律法规。对此，我部一直高度重视。在“4·22世界地球日”、“6·25全国土地日”等主题日活动中，围绕《土地管理法》及《实施条例》、《基本农田保护条例》等主题制作宣传片、海报及新媒体产品，利用微博、微信、网络直播等形式开展新媒体宣传；运用门户网站、微博、微信、抖音、“学习强国”等新媒体平台，精心制作普法漫画、短视频，大力开设云端课堂，积极开展网上答题等活动，定期发布重大法律法规和政策文件以及典型案例、解读文章，组织有影响力的主流媒体采写耕地保护相关新闻报道，显著增强基层干部群众学法知法用法守法意识。下一步，我部将会同有关部门持续做好自然资源普法宣传工作。

感谢您对自然资源工作的支持！

自然资源部

2021年8月11日